Autori: Adriana Dobre, Partener, Avocat Băncilă Diaconu și Asociații SPRL

Mihai Iorga, Senior, Băncilă Diaconu și Asociații SPRL

Intrarea în vigoare a Legii nr. 169/2026 privind Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor („CATUC” sau „Codul”) nu reprezintă doar codificarea unei materii fragmentate. Pentru dezvoltatori și pentru mediul de business, schimbarea esențială este repoziționarea raportului dintre interesul public și valorificarea proprietății private. Dacă vechea legislație utiliza interesul general mai ales ca finalitate a planificării, Codul îl transformă într-un criteriu juridic explicit pentru deciziile autorităților și într-un temei pentru restricții asupra utilizării terenurilor.

Interesul public devine astfel o categorie juridică operațională: autoritățile trebuie să asigure dezvoltarea durabilă și echilibrată și pot impune limite proprietății private în favoarea comunității. Totuși, această prioritate nu este absolută. Orice ingerință trebuie să respecte Constituția, Codul și celelalte legi, să fie justificată de o situație concretă și să păstreze un raport rezonabil cu scopul urmărit. Pentru investitor, diferența dintre o restricție legitimă și una arbitrară va depinde de motivarea tehnică, proporționalitate și posibilitatea unui control efectiv.

1. De ce problematica interesului public devine centrală în CATUC?

Urbanismul se află, prin natura sa, la intersecția a două interese: dreptul proprietarului de a utiliza și valorifica imobilul și interesul colectivității de a organiza teritoriul într-un mod sustenabil, coerent și previzibil. CATUC formulează mai clar decât legislația abrogată această tensiune și trece de la interesul general ca fundament implicit al urbanismului, la interesul public ca normă de organizare a raporturilor dintre autoritate, comunitate și proprietar.

Pentru mediul de business, implicația este directă: simpla invocare administrativă a „interesului public” nu ar trebui să fie suficientă. De aceea, în noul sistem instituit de CATUC, adevărata provocare nu va fi consacrarea prevalenței interesului public, ci definirea limitelor sale, motiv pentru care va trebui înțeles care sunt limitele constituționale ale interesului public.

2. O definiție a interesului public care încă așteaptă conținut practic

Codul definește în premieră interesul public, în mod general, prin referire la dezvoltarea durabilă și echilibrată a teritoriului, protejarea valorilor de patrimoniu natural și construit, inclusiv al celui arheologic, asigurarea calității cadrului amenajat, plantat și construit, precum și asigurarea accesului echitabil al cetățenilor la utilități și servicii de interes general.

Totuși, aplicarea în concret a conceptului de interes public depinde și de adoptarea mai multor acte normative care tratează punctual conceptele mai sus enumerate, printre care (i) Strategia de dezvoltare teritorială a României, (ii) Politica urbană a României și (iii) Strategia integrată de dezvoltare locală, care vor fi transpuse în documentațiile de amenajare a teritoriului, PUG și PUZ. Până la conturarea acestor repere, există riscul ca definiția legală să rămână insuficient concretizată. Pentru investitori, predictibilitatea reală va depinde de coerența dintre aceste strategii, documentațiile locale și practica autorităților.

Așadar, deși noțiunea de interes public este definită în mod expres prin Cod, definiția tinde să capete (cel puțin pentru moment) formele unei teorii fără fond, întrucât lipsa strategiilor sectoriale și a liniilor directoare naționale (impuse chiar prin Cod) golește noțiunea interesului general de substanță, fiind astfel așteptată lămurirea înțelesului practic al acestei noțiuni după aprobarea actelor reglementate chiar de Cod.

3. Manifestări concrete ale prevalenței interesului public

3.1. Limitarea urbanismului derogatoriu și rolul infrastructurii

Una dintre cele mai importante schimbări este limitarea posibilității de modificare a reglementărilor urbanistice prin PUZ. Modificarea PUG rămâne posibilă, dar numai în situații temeinic fundamentate și după obținerea avizului de inițiere al arhitectului-șef. Pentru anumite PUZ-uri inițiate de persoane private, modificarea POT și CUT este limitată la maximum 20%, respectiv 10% în zonele protejate. Mesajul legislativ este clar: stabilitatea și predictibilitatea dezvoltării urbane au prioritate față de maximizarea punctuală a valorii economice a terenului.

Infrastructura devine criteriu de aprobare și astfel, în procedura de inițiere, arhitectul-șef poate amâna sau respinge avizul, atunci când majorarea indicatorilor nu este fundamentată tehnic, generează costuri excesive pentru autoritatea locală, afectează vecinii ori nu corespunde interesului public. Analiza nu mai privește exclusiv capacitatea fizică a parcelei de a suporta construcția, ci și capacitatea orașului de a susține investiția prin rețele, mobilitate și servicii. Autoritatea poate prioritiza PUZ-urile în funcție de beneficiile publice și le poate corela cu programele locale de investiții.

În același timp, faptul că autoritatea dispune de o marjă de apreciere în evaluarea oportunității unui demers urbanistic nu înseamnă că aceasta poate decide discreționar. Astfel, marja de apreciere a autorității nu poate deveni arbitrară; o respingere trebuie motivată, fundamentată tehnic în timp util, spre a putea fi ulterior supusă cenzurii instanțelor judecătorești.

3.2. Terenurile rezervate proiectelor de interes public

Articolul 24 alin. (4) din CATUC introduce categoria terenurilor rezervate dezvoltării proiectelor de interes național sau regional, stabilite prin planul de amenajare a teritoriului național, pe care lucrările se pot executa numai cu avizul conform al administrației centrale de specialitate. Mecanismul extinde logica existentă anterior pentru rețelele de transport la o sferă mai largă de proiecte și lucrări.

Rezervarea terenului și avizul conform nu echivalează cu exproprierea. Proprietarul își păstrează dreptul, însă posibilitatea de construire este condiționată de decizia autorității, iar dobândirea forțată a terenului presupune aplicarea distinctă a procedurii de expropriere. Problema majoră este durata: între rezervarea terenului și realizarea proiectului poate exista un interval semnificativ, fără ca norma să prevadă o limită temporală prestabilită ori o procedură clară pentru ridicarea interdicției.

Pentru protejarea proprietății ar fi necesare garanții suplimentare: un termen maximal sau o reevaluare obligatorie a rezervării, încetarea restricției când proiectul nu mai are perspective concrete și, eventual, un mecanism prin care proprietarul să poată declanșa ori urgenta exproprierea. În lipsa lor, o măsură de planificare poate produce efectele unei restrângeri cvasi-permanente, fără transferul proprietății și fără compensațiile specifice exproprierii.

3.3. Taxa de echipare a teritoriului

Codul introduce taxa de echipare a teritoriului pentru situații precum introducerea terenurilor în intravilan, reconversia funcțională sau modificarea indicatorilor urbanistici. Rațiunea este ca o parte din beneficiul economic generat de dezvoltarea privată să finanțeze infrastructura publică necesară. Soluția poate crea un echilibru rezonabil numai dacă există trasabilitate asupra sumelor colectate, o legătură vizibilă cu investițiile publice și criterii clare de repartizare, astfel încât beneficiile pentru public generate de această taxă să fie cuantificate.

Obligația poate fi extinsă și asupra altor proprietari din zona reglementată care beneficiază de efectele planului, nu doar asupra inițiatorului. Fără reguli transparente privind beneficiul, aria vizată și proporția contribuției, mecanismul poate genera dificultăți de aplicare și litigii privind proporționalitatea.

4. Protecția interesului privat și a dreptului de proprietate

4.1. Participarea publicului, condiție de validitate

Articolul 96 din Cod impune participarea publicului în toate fazele inițierii, elaborării, actualizării și modificării documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism. Noutatea cu impact practic major este sancțiunea: documentațiile aprobate fără respectarea dispozițiilor legale privind participarea publicului sunt lovite de nulitate. Transparența nu mai este doar o exigență de bună administrare, ci o condiție care afectează direct validitatea documentației.

Pentru dezvoltator, aceasta înseamnă că soliditatea proiectului nu depinde doar de soluția tehnică și de avize, ci și de corectitudinea procesului de informare și consultare. Riscul procedural trebuie urmărit din timp, inclusiv prin verificarea etapelor, documentelor și modului de valorificare a observațiilor formulate.

4.2. Interdicțiile care și-au pierdut justificarea

Articolul 179 din Cod obligă autoritatea să actualizeze documentația urbanistică atunci când încetează interesul public sau cauza de utilitate publică pentru care au fost instituite interdicții. Regula răspunde unei situații frecvente: terenuri rezervate pentru drumuri, parcuri, școli ori alte investiții care sunt abandonate, relocate sau nu mai corespund strategiei publice, în timp ce interdicția continuă să afecteze proprietatea.

În cazul inacțiunii autorității, textul poate fundamenta o cerere în justiție pentru obligarea la actualizarea documentației. Totuși, Codul nu stabilește termenul în care autoritatea trebuie să acționeze și nici mecanismul prin care se constată încetarea interesului public. De aceea, art. 179 din Cod ar putea fi corelat cu art. 109 din Cod, care impune verificarea, la fiecare 5 ani, a actualității și gradului de implementare a prevederilor strategice și demararea actualizării în raport cu dinamica reală.

Acest mecanism poate deveni un instrument relevant împotriva interdicțiilor păstrate formal după dispariția scopului public. Eficiența lui va depinde însă de existența unei reevaluări reale și de consecințele aplicabile autorității care nu actualizează documentația.

4.3. Consolidarea rolului PUD

CATUC oferă PUD o flexibilitate mai mare pentru dezvoltările punctuale: în cazurile expres prevăzute, acesta poate modifica anumite reglementări și indicatori din PUG sau PUZ și este aprobat prin dispoziția primarului, în maximum 15 zile de la avizul arhitectului-șef. Procedura este mai rapidă decât cea a PUZ; în plus, PUD se adoptă prin dispoziție de primar. Limita rămâne însă funcțiunea: PUD detaliază prevederile documentației superioare și nu poate schimba funcțiunea urbanistică stabilită prin PUG sau PUZ; o asemenea schimbare necesită PUZ.

4.4. Continuitatea și accelerarea procedurilor

Avizarea integrată, termenele mai scurte, limitarea solicitării documentelor nerelevante, acordul tacit și digitalizarea urmăresc reducerea blocajelor administrative. Codul permite continuarea autorizării în cazul schimbării proprietarului și menține valabilitatea anumitor avize obținute anterior, protejând investițiile deja realizate și reducând costurile tranzacționale. Aceste mecanisme sunt importante pentru finanțare, tranzacții imobiliare și continuitatea proiectelor.

În același timp, arhitectura Codului presupune o administrație capabilă să lucreze integrat și digital, cu informații urbanistice, cadastrale și administrative actualizate. În practică, documentațiile neactualizate, arhivele pe hârtie, datele cadastrale incomplet integrate și capacitatea administrativă redusă pot crea un decalaj între sofisticarea normei și implementare. Altfel spus, sistemul riscă să fie mai pregătit normativ decât administrativ.

CATUC reconfigurează raportul dintre interesul public și dreptul de proprietate privată. Codul consacră prioritatea interesului public, limitează urbanismul derogatoriu, leagă aprobarea dezvoltărilor de infrastructură și introduce instrumente prin care beneficiul privat poate contribui la costurile publice. În același timp, menține garanții relevante: legalitatea și proporționalitatea restricțiilor, participarea publicului, actualizarea interdicțiilor devenite lipsite de justificare, consimțământul în restructurarea voluntară și recurgerea la expropriere când intervenția depășește simpla reglementare a folosinței.

Prevalența interesului public nu are caracter absolut. Pentru a fi legitimă, intervenția trebuie să urmărească un scop real și actual, să fie fundamentată tehnic, să rămână în limitele competenței legale și să producă o sarcină proporțională. O restricție nu ar trebui menținută după dispariția cauzei care a justificat-o, iar noțiunile generale nu pot înlocui motivarea concretă.

Adevărata miză a Codului va fi aplicarea: modul în care autoritățile vor defini interesul public prin strategii și documentații, calitatea motivării deciziilor, funcționarea infrastructurii digitale și capacitatea instanțelor de a controla echilibrul dintre comunitate și proprietar. Pentru mediul de business, predictibilitatea va depinde nu doar de textul Codului, ci de coerența practicii administrative și judiciare.